Pengalihan Kewenangan Administratif Berdasarkan Prinsip-Prinsip Administrasi Keuangan Negara

BAB I PENDAHULUAN

 1. Latar Belakang

Pelaksanaan pengelolaan keuangan negara pasca Reformasi Manajemen Keuangan Pemerintah yang diikuti lahirnya UU No.17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No.1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara telah berjalan hampir satu setengah tahun. Sebagaimana dipahami UU Keuangan Negara No.17 tahun 2003 dan UU Perbendaharaan Negara nomor 1 tahun 2004 adalah untuk memenuhi kebutuhan pengelolaan keuangan negara yang sesuai dengan tuntutan perkembangan demokrasi,ekonomi dan teknologi modern. UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara telah merubah  sistem dan pola pengelolaan keuangan negara. Sistem yang diusung dalam UU tersebut adalah sistem penganggaran berbasis kinerja  (performance budgeting system) yang menjadikan kinerja sebagai fokus sehingga seluruh potensi harus diarahkan untuk mendukung agar kinerja yang diinginkan dapat tercapai. Secara sederhana dapat dijelaskan bahwa kinerja yang dicanangkan tercapai dengan pendanaan yang dialokasikan secara efisien dan efektif.

Sejalan dengan ketentuan yang diatur dalam UU No.17 tahun 2003, Menteri Keuangan sebagai pembantu Presiden dalam bidang keuangan pada hakikatnya adalah Chief Financial Officer (CFO) Pemerintah RI sedangkan setiap Menteri/Pimpinan Lembaga adalah Chief Operacional Officer (COO) untuk statu bidang tugas pemerintahan. Untuk meningkatkan akuntabilitas dan menjamin terselenggaranya saling uji (check and balance) dalam proses pelaksanaan anggaran, perlu dilakukan pemisahan secara tegas antara pemegang kewenangan administratif yang diserahkan kepada kementrian/lembaga dan pemegang kewenangan kebendaharaan yang diserahkan kepada kementrian keuangan. Dari pengamatan  APBN tahun 2005 sampai dengan triwulan I tahun 2006 menunjukkan pengalihan kewenangan administratif yang dulunya dilaksanakan oleh kementrian keuangan kepada kementrian/lembaga menunjukkan sebagian besar mind set KPA masih  berprinsip tolok ukur keberhasilan diukur dari tingkat capaian disbursement (penyerapan) tanpa terlalu jauh memperhatikan kualitas kinerjanya.

2. Rumusan Masalah

Cakupan permasalahan dalam pelaksanaan pemisahan kewenangan administrasi dan kewenangan kebendaharaan adalah :

  1. Menyoroti sampai dimana tingkat kesiapan kementrian/lembaga dalam menjalankan fungsinya selaku pemegang kewenangan administratif (what and how the manager manage);
  2. Pelaksanaan kewenangan kebendaharaan (comptable) di kementrian keuangan (KPPN)
  3. Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan tugas kedua kewenangan pada KPA dan KPPN;

3. Tujuan

Dalam rangka mengemban misi reformasi dalam bidang keuangan negara yakni mewujudkan pemerintahan yang bersih (clean governance) maka Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (BUN) dan pejabat lainnya yang ditunjuk selaku Kuasa BUN bukanlah sekadar kasir yang hanya melaksanakan penerimaan dan pengeluaran negara tanpa berhak menilai kebenaran penerimaan dan pengeluaran negara tersebut, tetapi Menteri Keuangan selaku pengelola keuangan dalam arti yang seutuhnya yaitu berfungsi sekaligus kasir,pengawas keuangan dan manajer keuangan.

Dikarenakan pelaksanaan tahun 2005 sampai dengan triwulan I tahun 2006 menunjukkan belum berubahnya mind set KPA dan KPPN dalam mekanisme pelaksanaan pembayaran APBN perlu dilakukan langkah-langkah konkrit mengendalikan pengelolaan keuangan negara sesuai fungsi kementrian keuangan dalam arti seutuhnya : kasir, pengawas keuangan dan manajer keuangan agar tercipta efisiensi biaya dan efektifitas dalam pelaksanaan anggaran (cost effektiveness and operational efficiency) sehingga ada benang merah dalam siklus anggaran (budget cycle) antara input, output dan outcome.        

BAB II PEMBAHASAN

1. Peran kementrian/lembaga dalam menjalankan fungís administrasi

Sistem penganggaran modern (Public Expenditure Management) menekankan pentingnya tiga prinsip penting (best practice) dalam pengelolaan keuangan negara yaitu :

  1. Aggegate Fiscal Dicipline, disiplin anggaran pada tingkat nasional agar besarnya belanja negara disesuaikan dengan kemampuan menghimpun pendapatan negara
  2. Allocative Efficiency, efisiensi alokasi anggaran melalui distribusi yang tepat sumber-sumber daya keuangan untuk berbagai fungsi pemerintahan sesuai dengan outcome (manfaat atau hasil) yang diharapkan dari penyelenggaraan tugas kementrian/lembaga
  3. Operational Efficiency, efisiensi pelaksanaan kegiatan instansi pemerintahan untuk menghasilkan output sesuai tugas dan fungsi instansi pemerintahan bersangkutan

Reformasi di bidang perbendaharaan dilakukan sejalan dengan prinsip operational efficiency dengan mengubah fokus dari kontrol pengeluaran pada input menjadi output dan memberikan kewenangan yang lebih besar kepada manajer untuk pelaksanaan tugas dan fungsinya (Let’s the manager manage). Pemberian kewenangan yang lebih besar pada manajer dilakukan untuk melaksanakan kegiatan berorientasi pada hasil (output) dan manfaat (outcome).

2. Pembagian Kewenangan

2.1 Kewenangan Kebendaharaan (Comptable)

Pasal  19 UU No.1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara ayat (1) menyebutkan bahwa Pembayaran  atas tagihan yang menjadi beban APBN dilakukan oleh Bendahara Umum Negara/Kuasa Bendahara Umum Negara. Dalam pelaksanaannya pembayaran APBN tersebut dilakukan oleh KPPN. Selanjutnya pada ayat (2) bahwa dalam rangka pelaksanaan pembayaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) Bendahara Umum Negara/Kuasa Bendahara Umum Negara berkewajiban untuk :

  1. meneliti kelengkapan perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran;
  2. menguji ketersediaan dana yang bersangkutan;
  3. memerintahkan pencairan dana sebagai dasar pengeluaran negara;
  4. menolak pencairan dana, apabila perintah pembayaran yang diterbitkan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran tidak memenuhi persyaratan yang ditetapkan.
  1. menguji kebenaran perhitungan tagihan atas beban APBN yang tercantum dalam perintah pembayaran;

Kewajiban dalam rangka pelaksanaan pembayaran ini dijabarkan lebih lanjut dalam peraturan pelaksanaan yaitu Peraturan Dirjen Perbendaharaan No.PER-66/PB/2005 pada pasal 11 sebagai berikut :

(1) Pengujian SPM dilaksanakan oleh KPPN mencakup pengujian yang bersifat substansif dan formal.

(2) Pengujian substantif dilakukan untuk:

  1. menguji kebenaran perhitungan tagihan yang tercantum dalam SPM;
  2. menguji ketersediaan dana pada kegiatan/sub kegiatan/MAK dalam DIPA yang ditunjuk dalam SPM tersebut;
  3. menguji dokumen sebagai dasar penagihan (Ringkasan Kontrak/SPK, Surat Keputusan, Daftar Nominatif Perjalanan Dinas);
  4. menguji surat pernyataan tanggung jawab (SPTB) dari kepala kantor/satker atau pejabat lain yang ditunjuk mengenai tanggung jawab terhadap kebenaran pelaksanaan pembayaran;
  5. menguji faktur pajak beserta SSP-nya;

(3) Pengujian formal dilakukan untuk:

  1. mencocokkan tanda tangan pejabat penandatangan SPM dengan spesimen tandatangan;
  2. memeriksa cara penulisan/pengisian jumlah uang dalam angka dan huruf; memeriksa kebenaran dalam penulisan, termasuk tidak boleh terdapat cacat dalam penulisan.

Pada Pasal 7 ayat (2.c.) UU No.1/2004 bahwa Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara berwenang melakukan pengendalian pelaksanaan anggaran negara. Sedangkan pada penjelasan UU tersebut  Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara dan pejabat lainnya yang ditunjuk sebagai Kuasa Bendahara Umum Negara (KPPN) bukanlah sekedar kasir yang hanya berwenang melaksanakan penerimaan dan pengeluaran negara tanpa berhak menilai kebenaran penerimaan dan pengeluaran tersebut. Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara adalah pengelola keuangan dalam arti seutuhnya, yaitu berfungsi sekaligus sebagai kasir, pengawas keuangan, dan manajer keuangan.

Fungsi pengawasan keuangan di sini terbatas pada aspek rechmatigheid dan wetmatigheid dan hanya dilakukan pada saat terjadinya penerimaan atau pengeluaran, sehingga berbeda dengan fungsi pre-audit yang dilakukan oleh kementerian teknis atau post-audit yang dilakukan oleh aparat pengawasan fungsional. Dengan demikian, dapat dijalankan salah satu prinsip pengendalian intern yang sangat penting dalam proses pelaksanaan anggaran, yaitu adanya pemisahan yang tegas antara pemegang kewenangan administratif (ordonnateur) dan pemegang kewenangan kebendaharaan (comptable).

2.2 Kewenangan Administratif (Ordonateur)

Penyelenggaraan kewenangan administratif diserahkan kepada kementerian negara/lembaga.Kewenangan administratif tersebut meliputi melakukan perikatan atau tindakan-tindakan lainnya yang mengakibatkan terjadinya penerimaan atau pengeluaran negara, melakukan pengujian dan pembebanan tagihan yang diajukan kepada kementerian negara/lembaga sehubungan dengan realisasi perikatan tersebut, serta memerintahkan pembayaran atau menagih penerimaan yang timbul sebagai akibat pelaksanaan anggaran.

Satu hal penting yang mendasar dalam penyempurnaan manajemen keuangan alah adanya kewenangan dan tanggung jawab yang lebih besar bagi kementerian negara/lembaga dalam mengelola program dan kegiatan yang ada dalam lingkup kerjanya dimana penganggaran berdasarkan kinerja akan sangat membantu dalam penerapannya.

Penganggaran berdasarkan kinerja adalah penyusunan anggaran yang dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi  dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. Indikator kinerja (performance indicators) dan  sasaran (targets) merupakan bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja dalam rangka mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas pemanfaatan sumberdaya.

Penganggaran berdasarkan kinerja pada dasarnya bertujuan untuk meningkatkan efisiensi dalam pelaksanaan anggaran dengan menghubungkan antara beban kerja dan kegiatan terhadap biaya. Secara lebih dalam, penerapan penganggaran berdasarkan kinerja akan mendukung alokasi anggaran terhadap prioritas program dan kegiatan. Sistem ini terutama berusaha untuk menghubungkan antara keluaran (outputs) dengan hasil (outcomes) yang disertai dengan penekanan terhadap efektifitas dan efisiensi terhadap anggaran yang dialokasikan.

  • Ekonomis: sejauh mana masukan/sumberdaya yang ada digunakan dengan sebaik-baiknya;
  • Efisiensi: sejauh mana perbandingan antara tingkat keluaran suatu kegiatan dengan sumberdaya/dana yang digunakan;
  • Efektivitas: sejauh mana keluaran yang dihasilkan mendukung pencapaian hasil yang ditetapkan.

3.Faktor-Faktor Yang Mempegaruhi Pelaksanaan Tugas

3.1 Faktor yang mendukung pelaksanaan tugas

Proses pengolahan data pelaksanaan APBN dilakukan secara elektronik didukung dengan aplikasi program secara integrasi. Adanya payung hukum yang mandiri dan mempunyai legimitasi yakni UU No.17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No.1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara serta peraturan lainnya.

3.2 Faktor yang menghambat pelaksanaan tugas

Kemampuan SDM menjadi faktor utama terhambatnya pelaksanaan tugas dikarenakan di era Teknologi Informasi maka pelaksanaan tugas menuntut adanya kemampuan di bidang pengolahan data (komputer) disamping pengetahuan kewenangan kebendaharaan dan pengetahuan kewenangan administratif yang standar;

Pembinaan terhadap KPA masih dilakukan parsial dan seharusnya pembinaan dan bimbingan teknis dilakukan secara komprehensf meliputi aspek otoriasasi, orodonansering, comptable, akuntansi dan pengolahan data;

Kurangnya sosialisasi dalam bentuk GKM kepada lingkup internal (jajaran DJPBN);

Belum adanya payung hukum bagi Bendahara Umum Negara/Kuasa BUN untuk melakukan pengawasan kepada satker pengguna atas pengelolaan keuangan negara khususnya ada temuan kejanggalan atau indikasi penyimpangan yang dilakukan oleh KPA;Tidak adanya penghargaan (reward) dan sanksi (punishmen) atas kinerja pegawai;

Sarana dan prasarana berupa piranti komputer dan jaringan website untuk mendukung sistem pembayaran yang belum memadai mengingat sarana yang ada sementara ini sudah tergolong kuno dan tidak branded.

BAB III KESIMPULAN

Dari uraian yang dikemukakan di atas dapat disimpulkan pemisahan kewenangan administratif dan kewenangan kebendaharaan masih menimbulkan permasalahan-permasalahan sehingga pelaksanaan anggaran yang efisien sebagaimana diharapkan dengan perubahan sistem belum terlihat secara jelas..

Yang perlu dipikirkan bersama adalah arah reformasi bidang perbendaharaan harus dikawal sesuai tujuan yang dicapai yaitu menciptakan good governance dan hal itu dapat terwujud apabila dalam pelaksanaan APBN mengacu pada tiga prinsip penting dalam  Public Expendiure Management  yakni : aggregate fiscal dicipline, Allocative efficiency dan operational efficiency.

Untuk itu selaku bagian dari jajaran Direktorat Jenderal Perbendaharaan maka Kanwil DJPBN hendaknya terus melakukan evaluasi kinerja dan pengembangan kinerja agar dapat merespon perubahan dalam segala aspek pengelolaan keuangan negara. Amin.

DAFTAR PUSTAKA

  • Republik Indonesia, 2001. Undang-Undang No. 105 tahun 1999 tentang    Pengelolaan dan Pertanggungjawaban anggaran, Bandung.
  • Bastian, Indra, 2006. Sistem Akuntansi Sektor Publik, Salemba Empat, Jakarta
  • Ichsan, M.Ratih, 1997. Administrasi Keuangan Daerah: Pengelolaan dan Penyusunan APBD, Malang, Brawijaya Universty Pers.

Tinggalkan Balasan